Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO AL AUTO 273 DE 2006PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación (Salvamento de voto)RECHAZO PARCIAL DE DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Improcedencia cuando existen cargos conexos y uno de ellos ha sido admitido (Salvamento de voto)Habiéndose admitido el primer cargo, cuyos fundamentos se relacionan con los fundamentos de los demás cargos –aunque no de manera muy clara como bien se señala en la inadmisión -, no resulta una razón suficiente para rechazar los mencionados cargos (ii) y (iii), el que prima facie no se vea el sentido de la vulneración de las normas constitucionales. Esto, debido a que el alcance del análisis de admisión de la demanda, no es tan profundo como el que se hace cuando se realiza el control de constitucionalidad propiamente dicho. Por lo que no se debió confirmar el rechazo, sino ordenar que la demanda se admitiera por la totalidad de los cargos.Referencia: Expediente D-6392Magistrada Ponente: CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ1.- Con el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la Sala, el suscrito Magistrado procede a sustentar el salvamento de voto manifestado en la Sala Plena respecto del Auto 273 de 2006. 2.- En dicha providencia se resolvió el recurso de súplica interpuesto por el demandante, contra el auto que rechazó la demanda por algunos de los cargos que éste había planteado.En efecto, el demandante planteó en el escrito de la demanda que los artículos 81 (parcial) y 98 (parcial) del Decreto 1295 de 1994, vulneran (i) el ámbito material que el numeral 11 del artículo 139 de la Ley 100 de 1993 estableció, para que el Ejecutivo regulara mediante decreto con fuerza de ley la organización y administración del Sistema General de Riesgos Profesionales, con lo que se transgrede los numerales 2° y 10 del artículo 150 de la Constitucional. Esto, en tanto – en su parecer - modificó cuestiones relativas al alcance de la actividad económica de los intermediarios de seguros, al permitirle desarrollar actividades propias de las sociedades comerciales cuyo objeto social es la prestación del servicio de salud ocupacional y riesgos profesionales, sin que la ley de facultades extraordinarias lo autorizara para ello; además de disponer la modificación de algunas disposiciones del Código de Comercio. En su opinión, también las normas acusadas vulneran (ii) el principio de igualdad (art 13 C.N), por cuanto establecen un presunto desequilibrio entre los intermediarios de seguros y las empresas que prestan servicios de salud ocupacional y riesgos profesionales, pues las primeras tienen, por cuenta de la norma demandada, ventajas en la prestación del servicio de salud ocupacional. Por último, establece que las normas enjuiciadas vulneran (iii) los principios constitucionales de libertad de empresa (art. 333 C.N), la obligación de intervención del Estado como director de la economía (art. 334 y 335 C.N) y la prohibición de establecer monopolios (art. 336 C.N). El sustento de lo anterior es que las normas demandadas inciden en la práctica económica de manera tal, que los principios rectores de dicha práctica resultan vulnerados como reglas mínimas de la dinámica económica.El Magistrado que realizó el estudio de admisión de la demanda, consideró que los cargos (ii) y (iii), no fueron suficientemente claros y las razones que los sustentaron carecen de certeza, y en otros casos – considera el mencionado Magistrado – ni siquiera esgrime razones. Por ello, en primer lugar inadmitió la demanda, y en segundo, luego de determinar que la corrección de ésta se había dado en los mismos términos de la presentación, entonces la rechazó. A su turno, el demandante interpuso recurso de súplica contra el rechazo en comento, y argumentó que los distintos cargos tenían relación entre sí por lo cual no era posible admitir uno y rechazar los otros. En respuesta al anterior recurso, la mayoría de la Sala Plena confirmó el rechazo. 3.- En opinión de la Sala, los cargos fundados en la presunta vulneración de los artículos 13, 333, 334, 335 y 336 de la Constitución, no cumplen con los requisitos mínimos de claridad y suficiencia necesarios para que la Corte pueda disponer la admisión de la demanda en relación con ellos.Agregó la mayoría de la Sala, que el hecho que los cargos guarden relación entre sí, a la vez que se descarten algunos por su falta de claridad, no significa que la Corte no pueda pronunciarse en la sentencia sino sólo sobre aquellos aspectos relacionados con el cargo que admitió. Por el contrario, “...admitida una demanda con relación a algún cargo de inconstitucionalidad respecto de una norma, el rechazo que pueda resultar en relación con otros cargos relacionados con la misma disposición, (...), no impide que esta Corporación, al dictar la sentencia respectiva ejerza el control integral sobre la norma acusada, en virtud del cual puede confrontar la norma demandada con la totalidad del bloque de constitucionalidad, sin estar atada única y exclusivamente a los argumentos presentados por el actor (...).”De ahí, que la Sala haya optado por confirmar el rechazo, al reconocer que de los cargos separadamente considerados, sólo uno resultó suficientemente claro en los argumentos que lo sustentaron.4.- En mi opinión, en el caso concreto, el hecho que se hayan admitido como razones válidas, claras y pertinentes las que sustentaban el cargo (i) admitido, sugiere que si existe conexión entre estas razones y los fundamentos de los demás cargos, no resulta una razón suficiente para el rechazo de los otros cargos su supuesta falta de claridad. Por supuesto, es posible que pese a que los argumentos que soportan los distintos cargos estén conectados entre sí en su contenido, puede ocurrir que los de un cargo sean claros y los de los otros no. Lo que sucede es que en virtud del principio pro actione, esto no da lugar a rechazar los mencionados cargos, sino a analizarlos más a fondo en el estudio de constitucionalidad que se desarrolle al elaborar la sentencia y debatirla a propósito del fallo. Los argumentos para ello, son los siguientes: I.- Para el suscrito Magistrado es claro que la demanda de la referencia sugiere tres cargos conexos, frente a los cuales, de plano no puede admitirse uno y rechazar los otros. Pues, esto significaría que el estudio de admisión tiene un alcance profundo en cuanto a las inconstitucionalidades plateadas por los ciudadanos, cuando lo que ha establecido la Corte es que la carga de los demandantes públicos en uso de la acción de inconstitucionalidad, es generar al menos la sospecha de que una disposición legal vulnera la Constitución. Si esto es así para un cargo que se relaciona con otros cargos, entonces en el estudio de admisión no hay lugar a descartar todavía los otros cargos. II.- De igual manera, en atención al deber de realizar un control de constitucionalidad de las leyes con carácter integral, así como de conformidad con el principio pro actione, la Corte debe evitar, en sede de admisión, restringir el campo de estudio de la norma demandada, de manera que se desconozca o se limite el ámbito de análisis de los intervinientes y de la misma Sala Plena al momento de debatir el asunto. El control integral no sólo abre el campo de análisis de la Corte Constitucional, sino que también establece el deber de cotejar la norma con la mayor cantidad de contenidos normativos constitucionales con los que la disposición demandada se relacione, tal como lo ha afirmado la mayoría en la presente providencia. Y, ello indica también, que ni a los intervinientes ni al mismo Procurador se les puede restringir de entrada en la admisión el alcance del análisis de los preceptos acusados. III.- Admitida una demanda, no puede sugerirse prima facie cuáles artículos constitucionales serán parámetro de control y cuáles no. Esto resulta contra-intituivo respecto de la noción de control integral que la Corte ha desarrollado. Además, pretende una interpretación restrictiva de los requisitos de procedibilidad de las demandas en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, en la cual el alcance de la acción misma se da por virtud de sus requisitos, como si se tratara de un recurso de casación y no de una acción pública. En múltiples ocasiones la Corte Constitucional ha puesto de manifiesto que el juez constitucional, está constreñido en igual medida, tanto por el principio dispositivo (el alcance de sus fallos está directamente relacionado con la demanda) como por la prevalencia y eficacia de lo contenido en las disposiciones constitucionales. IV.- De otro lado, la Corte Constitucional debe armonizar coherentemente el alcance del control de constitucionalidad de las leyes en nuestro sistema jurídico, con el alcance de los requisitos para admitir las demandas. En dicha tarea, en ejercicio del control de constitucionalidad la Corte ha desarrollado la teoría de la integración normativa; suele tener en cuenta también, todos aquellos contenidos normativos de disposiciones que integren el bloque de constitucionalidad, incluso si el demandante no ha hecho referencia a ellas; y ha acogido cargos que de manera explícita no se han planteado en el escrito de la demanda.5.- En el caso concreto, considero que si bien es cierto que los cargos por vulneración del principio de igualdad (art. 13 C.N) y de los principios de la actividad económica (arts 333, 334, 335 y 336 C.N) no tienen el mismo nivel de concreción que el cargo admitido, en la medida en que no sugieren con precisión suficiente la vulneración de los artículos constitucionales, tal como sí sucede en el primer cargo; no lo es menos que a lo largo de los distintos escritos que el demandante ha hecho llegar a esta Corporación, los argumentos que de manera general sustentan la supuesta inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, giran en torno a lo que el mismo Magistrado Ponente del Auto de rechazo consideró susceptible de generar una sospecha de inconstitucionalidad, en el primer cargo. Esto es, que las normas acusadas regulan el alcance de las actividades económicas en relación con la promoción y prestación del servicio de salud ocupacional en el Sistema General de Riesgos Profesionales, sin que la ley habilitante la hubiese autorizado para ello. Lo anterior presenta en principio una supuesta vulneración del artículo 150-2 y 150-10 de la Constitución, pero el fundamento de dicho cargo implica la consideración de las empresas prestadoras el servicio de salud ocupacional y riesgos profesionales junto a los intermediarios de seguros, así como también la consideración de la incidencia de lo planteado en la demanda en la actividad económica. En qué sentido se de lo anterior, no está claro en la demanda; pero lo que si resulta prima facie evidente es la conexión entre los fundamentos del primer cargo respecto de los demás cargos. Por supuesto, lo anterior es algo por lo que no se puede tomar partido en la admisión de la demanda. Haría falta un estudio más detallado del supuesto problema de constitucionalidad que plantea el actor. Lo cual, escapa al sentido del análisis que se hace para determinar la admisibilidad de una demanda. Este análisis, como lo ha establecido esta Corte en múltiples ocasiones, consiste en determinar si se dan los elementos mínimos que generen una verdadera controversia constitucional, y a partir de los cuales el juez constitucional pueda realizar satisfactoriamente el ejercicio del control de constitucionalidad.6.- Se puede concluir en el caso concreto, que habiéndose admitido el primer cargo, cuyos fundamentos se relacionan con los fundamentos de los demás cargos - aunque no de manera muy clara como bien se señala en la inadmisión -, no resulta una razón suficiente para rechazar los mencionados cargos (ii) y (iii), el que prima facie no se vea el sentido de la vulneración de las normas constitucionales. Esto, debido a que el alcance del análisis de admisión de la demanda, no es tan profundo como el que se hace cuando se realiza el control de constitucionalidad propiamente dicho. Por lo que no se debió confirmar el rechazo, sino ordenar que la demanda se admitiera por la totalidad de los cargosEsto no quiere decir sin embargo, que el Magistrado a quien corresponda conocer una demanda, no pueda determinar en la admisión de la misma el alcance de los cargos que le proponen. Pero, una cosa es que diversos cargos sugieran diversos alcances, y otra que exista una conexión entre los fundamentos de diversos cargos. Fundamentos estos, que como es el caso, fueron considerados pertinentes por el Magistrado Ponente del rechazo al admitir uno de ellos.Tampoco debe interpretarse lo aquí expresado, como la obligación de decidir de fondo todos los cargos que se admitan en la demanda. Por el contrario – se insiste -, esto es algo que sólo será patente en el estudio de fondo de la demanda cargo por cargo.En lo anteriores términos salvo el voto.Fecha ut supra,HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTOMagistrado ---pies de página--- Cfr. Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Cfr. Sentencia C-201 de 2001, M.P. José Gregorio Hernández. Ver también la sentencia C-898 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Cfr., entre varios, los Autos de Sala Plena 244 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). En dichas oportunidades la Corte, al resolver el recurso de súplica presentados por los actores, confirmó los autos en los que se inadmitió la demanda por no presentar razones “específicas, claras, pertinentes y suficientes”. Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-898 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. La Corte se inhibió de conocer la demanda contra algunos apartes de los artículos 186, 196, 208 y 214 del Decreto 1355 de 1970 por ineptitud en la demanda. Cfr Corte Constitucional Sentencia C-143 de 1993 M.P. José Gregorio Hernández. Estudió la Corte en aquella ocasión la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 16 y 20 de la Ley 3a de 1986, 246, 249 y 250 del Decreto 1222 de 1986. En el mismo sentido puede consultarse la Sentencia C-428 de 1996 M.P. Carlos Gaviria Díaz. Así, por ejemplo en la Sentencia C-362 de 2001; M.P. Alvaro Tafur Gálvis, la Corte también se inhibió de conocer la demanda contra Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 5º del Decreto 2700 de 1991, pues “del estudio más detallado de los argumentos esgrimidos por el demandante, como corresponde a la presente etapa procesal, puede deducirse que los cargos que se plantean aparentemente contra la norma atacada no lo son realmente contra ella”. Sentencia C-504 de 1995; M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se declaró inhibida para conocer de la demanda presentada contra el artículo 16, parcial, del Decreto 0624 de 1989 “por el cual se expide el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales”, pues la acusación carece de objeto, ya que alude a una disposición no consagrada por el legislador. Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-1544 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. La Corte se inhibe en esta oportunidad proferir fallo de mérito respecto de los artículos 48 y 49 de la Ley 546 de 1999, por presentarse ineptitud sustancial de la demanda, debido a que el actor presentó cargos que se puedan predicar de normas jurídicas distintas a las demandadas. En el mismo sentido C-113 de 2000 M.P. José Gregorio Hernández Galindo, C-1516 de 2000 M.P. Cristina Pardo Schlesinger, y C-1552 de 2000 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. En este mismo sentido pueden consultarse, además de las ya citadas, las sentencias C-509 de 1996 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1048 de 2000 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-011 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), entre otras. Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-568 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. La Corte se declara inhibida para resolver la demanda en contra de los artículos 125, 129, 130 y 131 de la Ley 106 de 1993, puesto que la demandante no estructuró el concepto de la violación de los preceptos constitucionales invocados. Estos son los defectos a los cuales se ha referido la jurisprudencia de la Corte cuando ha señalado la ineptitud de una demanda de inconstitucionalidad, por inadecuada presentación del concepto de la violación. Cfr. los autos 097 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y 244 de 2001 (M.P. Jaime Cordoba Triviño) y las sentencias C-281 de 1994 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C-519 de 1998 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-013 de 2000 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-380 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-177 de 2001 (M.P. Fabio Morón Díaz), entre varios pronunciamientos. Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-447 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero. La Corte se declara inhibida para pronunciarse de fondo sobre la constitucionalidad del inciso primero del artículo 11 del Decreto Ley 1228 de 1995, por demanda materialmente inepta, debido a la ausencia de cargo. Cfr. la Sentencia C-447 de 1997, ya citada. Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-504 de 1993; M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y Carlos Gaviria Díaz. La Corte declaró exequible en esta oportunidad que el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo, entonces: “Constituye un error conceptual dirigir el cargo de inconstitucionalidad contra un metalenguaje sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no ser parte del ordenamiento jurídico. La doctrina penal es autónoma en la creación de los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional alguno que justifique la limitación de la creatividad del pensamiento doctrinal - ámbito ideológico y valorativo por excelencia -, debiendo el demandante concretar la posible antinomia jurídica en el texto de una disposición que permita estructurar un juicio de constitucionalidad sobre extremos comparables”. Así, la Corte desestimaba algunos de los argumentos presentados por el actor que se apoyaban en teorías del derecho penal que reñían con la visión contenida en las normas demandadas y con la idea que, en opinión del actor, animaba el texto de la Constitución. Cfr. Ibíd. Sentencia C-447 de 1997. Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-269 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Este fallo que se encargó de estudiar la Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f, es un ejemplo de aquellos casos en los cuales la Corte desestima algunos de los cargos presentados por el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos de conveniencia. Son estos los términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado demandas que presentan argumentos impertinentes a consideración de la Corte. Este asunto también ha sido abordado, además de las ya citadas, en la C-090 de 1996 (M.P. Antonio Barrera Carbonell), C-357 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), C, 374 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) se desestiman de este modo algunos argumentos presentados por el actor contra la Ley 333 de 1996 sobre extinción de dominio, C-012 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-040 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-645 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-876 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-955 de 2000 (M.P. )C-1044 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-052 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-201 de 2001 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Cfr. Fls. 5 y 6 del escrito de corrección de la demanda. Cfr. escrito de corrección de la demanda fls. 20 y 21.